规范地方政府举债行为

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日前，财政部部长肖杰在第十二届全国人大五次会议新闻发布会上表示，目前，中国政府的债务风险总体可控，与国际水平相比，中国政府仍有一定的举债规模。为制止非法借贷和担保，财政部将坚持“开门”和“堵后门”并举的做法，进一步完善管理机制。

规范地方政府的借贷行为是今年政府工作报告的重点。早在今年1月初，财政部就向内蒙古自治区、河南省、重庆市、四川省的几个地方政府以及商务部、银监会发函，要求部分县市进行非法借贷和担保，依法处理个体企业和金融机构的违法违规行为。

随后，财政部于2月下旬发布了《关于做好2017年地方政府债券发行工作的通知》(以下简称《通知》)，旨在纠正现阶段地方债务管理中暴露的一些问题。《通知》旨在通过规范举债机制，引导地方债务管理走向明确化和规范化。

那么，标准化应该如何实现呢？

实施市场化是本课题的意义所在。此前，《通知》强调要“不断提高地方债券发行市场化水平，积极探索建立更新机制”，引起了各方的高度关注和热烈讨论。

诚然，虽然“市场化”一直是新地方债务政策的关键词，但在实际操作中，地方债务发行仍然受到非市场化因素的影响。当隐性担保预期没有完全打破时，银行和其他金融机构突然将以前几乎无风险的“政府信用担保”贷款转变为违约风险增加但风险溢价相对不足的地方债务，似乎不是一个有吸引力的选择。与此同时，在经济下行压力加大的背景下，一些地方政府面临着减缓财政收入增长和增加财政支出的双重压力，加大了项目建设周期长和融资周期短的不匹配，使其偿债压力更大。

要克服这一矛盾，我们需要从以下三个方面努力。

首先，打破非市场化的惯性思维，形成公平竞争的市场预期。要把地方债务发行从“双方都不愿意”转变为“双方都有动力”，当务之急是彻底打破软预算约束的预期，堵塞“暗道”。这不仅需要法律等强制力的约束和保障，还需要“开放渠道”制度约束的完善。在设计地方债务置换产品时，应关注市场的真实需求和容量，关注“借短投长”背后的风险，通过有序合理地安排债券互换的规模、节奏和产品更新安排，实现产品价格的风险补偿，以促进债券互换过程的顺利进行，避免大规模、突发性债券互换的冷遇，甚至变成无奈的分摊。

第二，进一步推动投资主体多元化，鼓励市场充分竞争。除财政部政府债券发行制度外，应鼓励符合条件的地区在合法合规、风险可控的前提下，研究推进地方债务银行间市场柜台业务，促进非金融机构和个人投资地方债务；鼓励符合条件的地区通过财政部深圳证券交易所政府债券发行系统研究推动地方债券发行。此外，应鼓励符合条件的地区积极在上海等自由贸易试验区发行地方债券，以吸引外资企业金融机构更多地参与地方债券承销。

三是建立严格的约束机制，严肃处理违法行为的责任主体。除严格问责外，根据通知要求，要更加系统地建立地方债务信用评级体系。包括积极推动相关行业协会研究制定地方债务信用评级自律规范；建立地方债务信用评级机构黑名单制度；列出非法黑名单等。这与金融体系中信用报告和评级体系建设的理念是一致的，也是对违规者的有效约束和对值得信赖的人的最佳激励。

总之，规范地方政府的借贷机制意味着短期措施与长期制度建设相结合。降低融资成本、缓解地方政府债务偿还压力是当务之急，这也是新地方债务政策出台的背景。但是，为了避免这种紧急行动沦为“拆东墙补西墙”的拖延，避免风险的不断积累，有必要为交易双方形成一个长期的、可持续的、有吸引力的体系。排除国家强制力和政府信用的“隐性光环”、多元化的投资主体和渠道、公平的交易组织定位、科学规范的制度设计乃至完善的监督问责机制，是“畅通渠道”和“堵塞暗道”的前提条件。