金融监管改革影响深远 兼顾提升效率与防范风险

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郭田勇

在最近结束的全国会议上，金融改革和创新发展再次成为讨论的热点。在我国金融创新蓬勃发展、金融风险复杂多样的背景下，金融监管框架改革可以起到自上而下的梳理和协调作用。随着3月17日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《国务院关于机构改革方案的决定》，金融监管框架由原来的“一党三会”模式转变为“一委一党两会”的协调合作模式。中国金融监管体制改革迈出坚实步伐，进入新时代的金融监管体制将具有提高效率和防控风险的双重目标。

金融监管改革是人们期待已久的

“一个委员会，一条线，两次会议”的模式开始出现

2008年爆发的全球金融危机暴露了传统金融监管框架的缺陷和问题。金融市场一体化和集团化发展趋势与金融监管框架不匹配导致的监管竞争、监管套利和监管空白，导致宏观经济大幅波动和金融资产价格严重扭曲，监管当局不得不开始反思金融监管的漏洞。鉴于金融危机暴露出的监管体系的问题和漏洞，世界主要国家都开始了调整金融监管框架的进程。无论是英国的“双峰”模式还是美国的多德-弗兰克法案以及金融稳定监督委员会的成立，金融监管框架的完善和加强都成为金融危机后全球金融监管当局的共同目标。

尽管金融危机没有对中国金融市场造成严重损害，但这并不意味着中国金融市场可以免受其害。金融危机后，全球量化宽松和中国金融市场化进程的加快，使金融创新和金融一体化管理成为中国金融机构发展的新出路。2010年以来，在中国经济增速持续下滑的背景下，中国金融市场一体化运行趋势越来越明显，跨行业金融创新层出不穷。与此同时，杠杆率和资产泡沫持续上升并居高不下，这对中国金融监管框架提出了新的要求:要防止金融系统性风险的积累和爆发，为金融市场的创新和发展提供appropriate/きだよ0，因此，中国金融监管框架改革一直是金融危机后中国经济体制改革的核心问题。

在所有人的期待下，“一个委员会，一个政党，两次会议”的监管框架正式宣布，标志着中国的金融监管框架进入了一个新的时代。与以往“一行三会”的监管框架相比，新的监管框架不是监管机构的简单合并，而是监管职能和结构的深度调整和整合，符合中国金融创新发展的新趋势，疏通和理顺了金融资源流通的环节和渠道，及时有效地应对了中国金融风险复杂多样的特点，确保了系统性金融风险的底线不发生。

应对金融发展的新形势

新的监管框架显示了三个特点

“一委一党两会”的金融监管框架是落实第五次全国金融工作会议提出的“分离和发展监管职能”的重要要求，对新时期我国金融创新发展具有引领和导向作用。从金融监管框架改革的职责分工和权责内容来看，新的金融监管框架表现出三个特点:

首先，它清楚地显示了从制度监督向职能监督转变的特征。与分业经营的机构监管相比，职能监管主要适应金融机构的混业经营。从“三个会议”到“两个会议”的转变不仅是直观的加减，也是监管内涵的深化和监管思维的转变。在“三会”模式下，金融市场按机构类型分为三个部分，导致监管职责不清、监管盲区等分业监管问题，抑制了金融集团和金融创新服务实体经济的效率。在“两会”模式下，遵循实质重于形式的原则，按照业务性质划分监管对象，监管主体更加明确，监管措施更加有针对性，从而更好地解决监管空白、监管套利和监管竞争等问题，对提高金融市场运行效率、降低金融监管成本起到了一定的作用。

二是责任分工进一步明确，宏观审慎政策和微观审慎政策的分工格局趋于合理。新监管框架将原银监会和保监会起草重要法律法规和审慎监管基本制度的职责赋予央行，强化了中国人民银行的宏观审慎监管职能，从理论上有助于加强货币政策与审慎监管的协调，赋予央行应对系统性风险的权利和责任，实现宏观审慎政策与最后贷款人责任的统一。中国银行业监督管理委员会的成立，意味着对银行业和保险业的具体监管将超越行业的部门利益。基于银行和保险具体监管实践的有效微观审慎监管将有助于促进商业银行和保险机构的稳健发展。中国证监会将继续监管证券市场，有序提高直接融资比例。“一方两会”分别负责宏观审慎政策和微观审慎监管，有利于中国保监会对银行业和保险业的统一监管，提高监管的专业有效性，有利于中国人民银行独立客观地制定重大金融监管规则，使整个金融体系能够更有效地防范和控制系统性金融风险，有利于维护金融稳定。

最后，加强政策协调在金融监管中的地位和作用。虽然在“一方三会”的框架下存在政策协调机制，但在实践中，政策协调的效果并不理想，特别是在短期金融冲击的情况下，金融监管政策协调的低效可能导致风险溢出。在新的金融监管框架下，在金融稳定发展委员会的指导下，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会和中国证券监督管理委员会的金融监管政策和措施可以实现信息交流和相互合作，政策协调渠道可以得到落实和完善，有助于解决以前监管部门之间的角色冲突。 改变过去“互相争斗”的局面，使监管政策达到事半功倍的效果。

新的金融监管框架可以

兼顾提高效率和防范风险的功能

新的监管框架有利于引导金融回报服务实体，提高金融职能效率。近年来，银行业、保险业和证券业以深度合作和整合为特征，金融资源在行业内和行业间的流通已成为金融创新的一个重要方面。但与此同时，影子银行、同业银行、万能保险、资产管理等领域的问题也频频出现，出现了“脱离实际”、“资本空转移”等问题。金融监管改革整合了不同性质和职能的银保业务，但在资本充足率、机构内控风险管理等指标的监管要求上具有相似的行业监管，更有利于实现金融监管职能的专业性、统一性和渗透性，能够与央行和证监会统一协调，有效抑制金融资源“脱离实际”的现象，并根据业务功能特点有效引导金融资源支持实体经济。

新的监管框架也有利于防范金融风险，促进金融体系稳定发展。从宏观角度看，中国人民银行负责宏观审慎监管政策的制定，这意味着货币政策与宏观审慎政策的协调已经内化为中国人民银行的责任，权责一致可以在很大程度上保证宏观经济政策的有效性。从微观机构来看，银行业金融机构在金融体系中具有很大的规模和影响力。中国银行业监督管理委员会成立后，对银行的严格监管和综合监管将不断加强和完善。随着监管政策协调的进一步加强，银行业金融机构同业业务、表外业务等高监管套利领域的风险将被逐一处置。就保险业而言，它将受到进一步监管。利用保险业作为投融资渠道的资本，通过放开投资、放开定价、放开保险许可证申请等方式，大肆出售万能保险、恶意上市公司、非法境外投资的现象将进一步得到遏制和清算。这一监管改革形成了监管合力，弥补了监管的不足。保险机构将面临更为全面的监管环境，其业务合规性将显著提升保险业并回归自身业务的功能。就证券业而言，虽然具体监管仍由证监会负责，但加强“一方两会”政策协调将为证监会监管提供良好的外部环境，有利于防范和应对市场波动，也有利于促进直接融资政策目标的实现。最后，从政策协调的角度来看，在金融稳定与发展委员会的指导下，政策协调的效率大大提高，应对金融风险积累和爆发的速度将加快，从而形成“一兵一卒”的全面有效的监管效果。

(作者是本报专家委员会委员、CPPCC常委、中央财经大学金融学院教授、中国银行业研究中心主任)